Mes: abril 2012

Gobernanza metropolitana

El diccionario de la Real Academia Española de la Lengua define la gobernanza como el “arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía.”

Las grandes áreas metropolitanas son un caso especial de análisis de la gobernanza. Suelen ser ámbitos en los que la presencia de una gran ciudad central supone una primera división entre los habitantes de la misma y los del resto del área. Además, dicha ciudad central suele tener un tamaño demográfico y económico sustancialmente mayor que cualquiera de los municipios periféricos, con lo que la relación entre administraciones se produce en posiciones de fuerza claramente asimétricas.

París es el ejemplo más complejo en cuanto a la articulación de su gobernanza. Francia conserva una administración local muy fragmentada, con más de 36.000 municipios (España, con una superficie similar, apenas supera los 8.000) agrupados en 101 departamentos (frente a las 50 provincias españolas).
La Región Ile de France engloba el área metropolitana y zonas de borde con características rurales. Cuenta con un instrumento de planificación regional (SDRIF) y existe una práctica común de convenios entre los municipios afectados por grandes operaciones urbanísticas para su desarrollo. Existen varios sistemas consorciados de transporte público metropolitano.
París, con 105 km2, constituye un departamento con un municipio único, dividido en 20 arrondissements.
Los parisinos eligen a 163 Consejeros de París, que a su vez eligen al Alcalde de París; y los ciudadanos también eligen a Consejeros de arrondissement, que a su vez eligen a los 20 Alcaldes de arrondissement (que pueden ser de un partido diferente al del Alcalde de París). La administración central de la ciudad tiene la mayor parte de las competencias, incluido el urbanismo, mientras que las administraciones de arrondissement son competentes en materias más locales, como los equipamientos de barrio, y son consultadas por la administración central para sus acciones. En total, los parisinos eligen a 517 Consejeros contando los dos niveles y a los 21 alcaldes.
El municipio de París es de pequeña superficie, habiéndose producido la última anexión de un municipio limítrofe en 1860. La zona de urbanización densa se extiende más allá de sus límites, y engloba de manera casi total a los tres departamentos limítrofes, que suman 4,3 millones de habitantes (casi el doble que París). En conjunto, estos cuatro departamentos son algo más de la mitad de los 12,1 millones de habitantes del área metropolitana.
Cada uno de los tres departamentos periféricos está divididos en municipios. A los 21 alcaldes de París se suman, de este modo, otros 123, que cuentan con las atribuciones legales completas del cargo, aunque con algunas limitaciones en materia de urbanismo por sujeción a instrumentos supramunicipales. Además, cada departamento cuenta con una administración propia con su presupuesto y competencias.
La gran complejidad del sistema y la iniciativa del Presidente Sarkozy de revitalizar el gran París (precedida durante el mandato del Presidente Miterrand por la iniciativa Banlieues 89) motivan en parte la creación de una Conferencia Metropolitana, que agrupa de forma voluntaria a muchos de los municipios de esta zona densa y del resto del área metropolitana (incluyendo a Paris); tiene vocación de llevar a medio plazo a una reorganización de la gobernanza que siga manteniendo las actuales delimitaciones municipales, entendidas como una garantía de democracia.


La ciudad de Nueva York está en el estado del mismo nombre y linda al oeste con Nueva Jersey. El actual municipio (1.214 km2) se formó por la unión en 1898 de Manhattan, primer asentamiento holandés, con otras cuatro ciudades; en aquel momento Brooklyn era ya una de las ciudades más pobladas de Estados Unidos. Los cinco distritos o Borough siguen manteniendo una personalidad clara en la actualidad; aunque no son ciudades independientes, tienen el carácter de condados, lo cual implica sedes judiciales independientes.
La condición de área metropolitana repartida por tres estados, con regímenes legales diferentes en materia de planificación y sin una ley federal sobre la cuestión, contribuye a que no exista un instrumento de planeamiento legalmente vinculante común a toda la zona. No obstante, Nueva York es el territorio de una de las primeras experiencias de planificación regional del mundo; el Plan de 1929, desarrollado por una asociación privada (RPA) e impulsado en su desarrollo tras la gran depresión por los grandes agentes económicos, trazó las grandes líneas de los sistemas de transporte y espacios públicos actuales. Sucesivas revisiones de este Plan han tenido un éxito más limitado, pero siguen siendo elementos de referencia para la comprensión del área metropolitana.
La autoridad portuaria de Nueva York y Nueva Jersey se configura como el organismo público más importante en términos metropolitanos, al gestionar tanto los servicios portuarios como los de movilidad a ambos lados de la frontera estatal.
Los neoyorkinos eligen a un Alcalde de Nueva York, que tiene competencias globales sobre el conjunto de la ciudad. Eligen asimismo a cinco Presidentes de Borough, con competencias en materia urbanística centradas en la emisión de informes y recomendaciones de aprobación o desestimación de proyectos urbanísticos; también nombran a la mayoría de los miembros de las comisiones de participación (59 Community Boards en el conjunto de la ciudad), compuestas por miembros no remunerados y sin poder de decisión, pero con capacidad de petición y consulta. Son cargos electos por los ciudadanos el Consejo de la Ciudad, con 51 miembros (uno por cada circunscripción urbana), un Auditor (City Comptroller), un Defensor del Ciudadano (Public Advocate) y cinco Fiscales de Distrito (uno por cada Borough).

La ciudad de Madrid presenta condiciones de gobernanza mucho menos complejas. La última anexión de un término municipal vecino se produjo en 1960, configurando un territorio de más de 600 km2 que supone la mitad de la población metropolitana.
La Comunidad de Madrid integra junto a la ciudad a otros 178 municipios. El área metropolitana funcional no coincide con el límite regional, extendiéndose hacia las regiones limítrofes y existiendo zonas claramente rurales en la región. Aunque durante el franquismo existieron planes metropolitanos, pese a las tentativas de la década de 1990 y las provisiones en este sentido de la legislación urbanística madrileña no existe un plan regional. No existen órganos de gobierno metropolitano, aunque si consorcios sectoriales. El Consorcio de Transportes de Madrid, que integra a diferentes empresas públicas y privadas, es la entidad más relevante en términos de movilidad metropolitana.
Los madrileños votan en una única circunscripción a listas cerradas por partidos, para elegir a 57 concejales de forma proporcional; estos a su vez eligen a un Alcalde (Alcaldesa en la actualidad). La administración cotidiana es asumida por una Junta de Gobierno con ocho miembros designados libremente por el Alcalde.
El municipio está dividido en 21 distritos. El Alcalde designa a un Concejal Presidente para cada distrito, sin necesidad de tener en cuenta los resultados electorales en el mismo; el ganador de las elecciones las gana en el conjunto de la administración municipal. A los efectos cotidianos el papel de la oposición municipal se limita al control de la acción de gobierno

El sistema parisino es criticado por la extraordinaria complejidad administrativa y la dificultad de alcanzar consensos para operaciones de gran escala; a cambio, las posibilidades de expresión de las voluntades locales son máximas, lo que no impide situaciones como las revueltas de 2005.
El sistema neoyorkino se ve condicionado por la complejidad de articular soluciones que abarquen a tres estados y las grandes diferencias en cuanto a calidad de vida entre las diferentes zonas de la ciudad; permite, no obstante, una actuación relativamente ágil dentro de su ámbito de actuación.
El sistema madrileño es criticado en ocasiones por su carácter monolítico y poco representativo de las especificidades de cada zona de la ciudad, al no ser necesario alcanzar consensos inevitables en sistemas más desagregados; para una superficie similar, en los cuatro departamentos centrales del área parisina hay 144 alcaldes, frente a uno en Madrid. A cambio, la toma de decisiones es relativamente ágil.

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Grandes áreas metropolitanas

Las grandes áreas metropolitanas suponen la mayor complejidad que alcanza el fenómeno urbano. Cuando estas ciudades ostentan además la capitalidad política y/o económica de un país, sus funciones son aún más complejas.

La concentración de infraestructuras viarias configura la capa actual más estructurante de la futura configuración de los espacios públicos y de la visibilidad cotidiana del paisaje urbano, con independencia de su calidad. Mientras el transporte público suele utilizar en muchos casos sistemas de túneles, las autopistas urbanas generan la cara de la metropolis.

La integración urbana de dichos sistemas viarios puede realizarse con diversos grados de acierto. La recuperación de los muelles del Sena en París en detrimento de la circulación rodada parecen una solución simple; recuperar el Manzanares en Madrid a base de enterrar el tráfico de la M30 supone un coste muy considerable, pero ha generado un espacio público de calidad de éxito popular indudable. Las propuestas del sistema de autopistas marítimas de Mumbai son, por su parte, similares en concepto a la creación de la autovía M30 en Madrid hace 50 años: derivar el problema infraestructural a un dominio público, resolviendo flujos con una fuerte afección ambiental y paisajística.

La calidad urbana de estos espacios viene marcada también por su capacidad de integrar espacios libres y elementos paisajísticos: ríos, grandes parques, litorales, playas… la coexistencia de diversos usos en aquellos elementos que son por definición un canal natural de tránsito es una de las principales cuestiones

La jerarquía entre las diferentes partes de la ciudad se plantea también como una cuestión relevante en las grandes metrópolis. El territorio nunca es isótropo, y aunque la teoría urbanística siempre busque modelos policéntricos, que pueden llegar a funcionar, lo más común es que exista un centro con un peso sobresaliente. La experiencia de muchas ciudades americanas, donde dicho centro se ha ido vaciando de funciones por el crecimiento de las periferias, muestra que la calidad urbana puede resentirse si el centro no resiste. En general, los centros históricos, que hace 100 años eran la mayoría de la ciudad, hoy representan solo una pequeña parte de su población y una proporción decreciente de la actividad, pero siguen jugando un fuerte papel simbólico.

Los cambios del centro, aun cuando este mantenga una fortaleza relevante, pueden afectar a su población de forma negativa. El carácter simbólico del centro puede llevar a aumentar la carga de grandes equipamientos o grandes sedes corporativas, muchas veces en detrimento de los equipamientos y servicios de carácter local para los residentes de la zona, que pueden ver ventajas en mudarse a la periferia.

Primer artículo

Vivo en una ciudad, trabajo sobre varias y me interesa la ciudad como objeto de reflexión, tanto en si misma como en su relación con el territorio en que se inscribe. Vivo en España, un país bajo una fuerte crisis que en parte tiene que ver con una pérdida de perspectiva sobre lo que es y debe ser la ciudad; durante una década se ha pensado que la ciudad no es el instrumento para una vida mejor, sino el tablero de un juego económico, confundiendo los medios y los fines.
La crisis ha producido, entre otras cosas, una creciente sensibilidad social ante la problemática urbana. Unos buscan a los culpables de la crisis desde el juego político, lo cual me interesa como ciudadano, pero no es el objeto de estas líneas. Otros buscan un cambio de paradigma a través de la mayor implicación ciudadana, educando a los habitantes para una mayor implicación. Por otra parte, sería ingenuo pensar que la ciudad no seguirá concentrando importantes intereses económicos, legítimos en muchos casos, cuya efectiva articulación social requiere también reflexión, en un momento en el que la creciente (y en ocasiones absurda) complejidad del sistema de planeamiento puede hacerle perder su legitimidad como herramienta para mejorar nuestro entorno vital.
Todas las reflexiones son enriquecedoras. Este blog muestra una perspectiva sobre las ciudades y el territorio, entendiendo sus dinámicas de largo alcance: la relación con el territorio, la inercia de la forma urbana, y las posibilidades de avanzar y mejorar la eficiencia de la ciudad como un instrumento que estamos obligados a utilizar todos los días.

El blog se centrará en la comparación de problemas similares en contextos geográficos y sociales diferenciados. Esta comparación se basa en ocasiones en mi experiencia personal de viaje, y en el resto de los casos en los datos que me aporta la geografía en sus diversas vertientes. Existe el riesgo de no entender ciertos contextos; pero existe también la posibilidad de encontrar elementos de interés en lugares inesperados.

Sólo a modo de ejemplo, este primer post va acompañado de una sucesión de imágenes de ocho áreas metropolitanas medias: mi ciudad natal (Coruña), dos ciudades europeas más, dos americanas, una africana y dos asiáticas. Sólo he visitado personalmente tres de estas ciudades, y el grado de profundidad de la información disponible sobre ellas es variable.

Más allá del interés estético por la geometría del territorio y la ciudad, del que deriva una clara debilidad por las ciudades costeras, hay elementos de interés en todas estas ciudades. Nantes es un ejemplo de reciclaje de tejidos urbanos de gran interés, por ejemplo en comparación con el proyecto de transformación del puerto interior coruñés. Portland se presenta en el contexto estadounidense como la ciudad más sostenible, y ha buscado formas de controlar el crecimiento disperso. Kochi es un ejemplo de la dificultad para las ciudades indias de dotarse de una infraestructura moderna, pero también un reflejo de lo que era España en momentos anteriores. Valparaiso muestra una gran complejidad de situaciones, con un casco histórico claramente singular y la coexistencia cercana con un gran núcleo turístico. Bergen es una de las ciudades más sostenibles de Europa, y lo ha logrado en parte con una política de infraestructuras muy alejada de la habitual en otros lugares. Aomori es un ejemplo de “finisterre” en el contexto japonés, y la reciente llegada del tren bala muestra paralelismos con esa situación en ciudades españolas. Port Elizabeth muestra la complejidad del contexto sudafricano y la ciudad a diferentes velocidades.

La aproximación por escalas sucesivas permite una mejor comprensión de algunos problemas. La utilización de fuentes cartográficas de acceso universal no es un impedimento para una explicación en el sentido deseado, aunque en algunos casos cartografía más elaborada será expuesta.

Soy urbanista porque soy arquitecto, aunque no sea una causalidad obligada. Esto hace que en cada ocasión llevaré el juego de escalas a donde me parezca interesante, de los 5 centímetros a los 1.000 km. Cada fenómeno requiere una escala o una combinación de varias, y junto a los hechos sociales, económicos y ambientales también existe una dimensión estética y constructiva de la ciudad.

Este blog no es una obra colectiva; soy responsable de los errores de fondo o forma que contenga. Agradeceré las observaciones de mis lectores que puedan ayudarme a corregir cualquier error.