Gobernanza metropolitana

El diccionario de la Real Academia Española de la Lengua define la gobernanza como el “arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía.”

Las grandes áreas metropolitanas son un caso especial de análisis de la gobernanza. Suelen ser ámbitos en los que la presencia de una gran ciudad central supone una primera división entre los habitantes de la misma y los del resto del área. Además, dicha ciudad central suele tener un tamaño demográfico y económico sustancialmente mayor que cualquiera de los municipios periféricos, con lo que la relación entre administraciones se produce en posiciones de fuerza claramente asimétricas.

París es el ejemplo más complejo en cuanto a la articulación de su gobernanza. Francia conserva una administración local muy fragmentada, con más de 36.000 municipios (España, con una superficie similar, apenas supera los 8.000) agrupados en 101 departamentos (frente a las 50 provincias españolas).
La Región Ile de France engloba el área metropolitana y zonas de borde con características rurales. Cuenta con un instrumento de planificación regional (SDRIF) y existe una práctica común de convenios entre los municipios afectados por grandes operaciones urbanísticas para su desarrollo. Existen varios sistemas consorciados de transporte público metropolitano.
París, con 105 km2, constituye un departamento con un municipio único, dividido en 20 arrondissements.
Los parisinos eligen a 163 Consejeros de París, que a su vez eligen al Alcalde de París; y los ciudadanos también eligen a Consejeros de arrondissement, que a su vez eligen a los 20 Alcaldes de arrondissement (que pueden ser de un partido diferente al del Alcalde de París). La administración central de la ciudad tiene la mayor parte de las competencias, incluido el urbanismo, mientras que las administraciones de arrondissement son competentes en materias más locales, como los equipamientos de barrio, y son consultadas por la administración central para sus acciones. En total, los parisinos eligen a 517 Consejeros contando los dos niveles y a los 21 alcaldes.
El municipio de París es de pequeña superficie, habiéndose producido la última anexión de un municipio limítrofe en 1860. La zona de urbanización densa se extiende más allá de sus límites, y engloba de manera casi total a los tres departamentos limítrofes, que suman 4,3 millones de habitantes (casi el doble que París). En conjunto, estos cuatro departamentos son algo más de la mitad de los 12,1 millones de habitantes del área metropolitana.
Cada uno de los tres departamentos periféricos está divididos en municipios. A los 21 alcaldes de París se suman, de este modo, otros 123, que cuentan con las atribuciones legales completas del cargo, aunque con algunas limitaciones en materia de urbanismo por sujeción a instrumentos supramunicipales. Además, cada departamento cuenta con una administración propia con su presupuesto y competencias.
La gran complejidad del sistema y la iniciativa del Presidente Sarkozy de revitalizar el gran París (precedida durante el mandato del Presidente Miterrand por la iniciativa Banlieues 89) motivan en parte la creación de una Conferencia Metropolitana, que agrupa de forma voluntaria a muchos de los municipios de esta zona densa y del resto del área metropolitana (incluyendo a Paris); tiene vocación de llevar a medio plazo a una reorganización de la gobernanza que siga manteniendo las actuales delimitaciones municipales, entendidas como una garantía de democracia.


La ciudad de Nueva York está en el estado del mismo nombre y linda al oeste con Nueva Jersey. El actual municipio (1.214 km2) se formó por la unión en 1898 de Manhattan, primer asentamiento holandés, con otras cuatro ciudades; en aquel momento Brooklyn era ya una de las ciudades más pobladas de Estados Unidos. Los cinco distritos o Borough siguen manteniendo una personalidad clara en la actualidad; aunque no son ciudades independientes, tienen el carácter de condados, lo cual implica sedes judiciales independientes.
La condición de área metropolitana repartida por tres estados, con regímenes legales diferentes en materia de planificación y sin una ley federal sobre la cuestión, contribuye a que no exista un instrumento de planeamiento legalmente vinculante común a toda la zona. No obstante, Nueva York es el territorio de una de las primeras experiencias de planificación regional del mundo; el Plan de 1929, desarrollado por una asociación privada (RPA) e impulsado en su desarrollo tras la gran depresión por los grandes agentes económicos, trazó las grandes líneas de los sistemas de transporte y espacios públicos actuales. Sucesivas revisiones de este Plan han tenido un éxito más limitado, pero siguen siendo elementos de referencia para la comprensión del área metropolitana.
La autoridad portuaria de Nueva York y Nueva Jersey se configura como el organismo público más importante en términos metropolitanos, al gestionar tanto los servicios portuarios como los de movilidad a ambos lados de la frontera estatal.
Los neoyorkinos eligen a un Alcalde de Nueva York, que tiene competencias globales sobre el conjunto de la ciudad. Eligen asimismo a cinco Presidentes de Borough, con competencias en materia urbanística centradas en la emisión de informes y recomendaciones de aprobación o desestimación de proyectos urbanísticos; también nombran a la mayoría de los miembros de las comisiones de participación (59 Community Boards en el conjunto de la ciudad), compuestas por miembros no remunerados y sin poder de decisión, pero con capacidad de petición y consulta. Son cargos electos por los ciudadanos el Consejo de la Ciudad, con 51 miembros (uno por cada circunscripción urbana), un Auditor (City Comptroller), un Defensor del Ciudadano (Public Advocate) y cinco Fiscales de Distrito (uno por cada Borough).

La ciudad de Madrid presenta condiciones de gobernanza mucho menos complejas. La última anexión de un término municipal vecino se produjo en 1960, configurando un territorio de más de 600 km2 que supone la mitad de la población metropolitana.
La Comunidad de Madrid integra junto a la ciudad a otros 178 municipios. El área metropolitana funcional no coincide con el límite regional, extendiéndose hacia las regiones limítrofes y existiendo zonas claramente rurales en la región. Aunque durante el franquismo existieron planes metropolitanos, pese a las tentativas de la década de 1990 y las provisiones en este sentido de la legislación urbanística madrileña no existe un plan regional. No existen órganos de gobierno metropolitano, aunque si consorcios sectoriales. El Consorcio de Transportes de Madrid, que integra a diferentes empresas públicas y privadas, es la entidad más relevante en términos de movilidad metropolitana.
Los madrileños votan en una única circunscripción a listas cerradas por partidos, para elegir a 57 concejales de forma proporcional; estos a su vez eligen a un Alcalde (Alcaldesa en la actualidad). La administración cotidiana es asumida por una Junta de Gobierno con ocho miembros designados libremente por el Alcalde.
El municipio está dividido en 21 distritos. El Alcalde designa a un Concejal Presidente para cada distrito, sin necesidad de tener en cuenta los resultados electorales en el mismo; el ganador de las elecciones las gana en el conjunto de la administración municipal. A los efectos cotidianos el papel de la oposición municipal se limita al control de la acción de gobierno

El sistema parisino es criticado por la extraordinaria complejidad administrativa y la dificultad de alcanzar consensos para operaciones de gran escala; a cambio, las posibilidades de expresión de las voluntades locales son máximas, lo que no impide situaciones como las revueltas de 2005.
El sistema neoyorkino se ve condicionado por la complejidad de articular soluciones que abarquen a tres estados y las grandes diferencias en cuanto a calidad de vida entre las diferentes zonas de la ciudad; permite, no obstante, una actuación relativamente ágil dentro de su ámbito de actuación.
El sistema madrileño es criticado en ocasiones por su carácter monolítico y poco representativo de las especificidades de cada zona de la ciudad, al no ser necesario alcanzar consensos inevitables en sistemas más desagregados; para una superficie similar, en los cuatro departamentos centrales del área parisina hay 144 alcaldes, frente a uno en Madrid. A cambio, la toma de decisiones es relativamente ágil.

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